Cycle RECAMP IV

Cas concrêt par le Général de division Bruno Neveux, Chef de l'Etat-Major InterArmées de Force et d'Entraînement

« Les outils et procédures de gestion de crise au niveau stratégique : le cas d'ARTEMIS »

Monsieur le Ministre,
Monsieur le Président,
Messieurs les Ambassadeurs,
Monsieur le Secrétaire exécutif adjoint de la CEDEAO,
Messieurs les chefs d'état-major des Etats membres de la CEDEAO,
Mesdames, messieurs,

C'est un grand honneur pour moi que de m'exprimer aujourd'hui devant vous dans ce très beau et moderne Centre Kofi Annan. Centre de formation et de perfectionnement dont la vocation s'inscrit parfaitement dans le concept RECAMP puisqu'il participe à la mise en oeuvre du Mécanisme de Prévention, de Règlement des conflits, de Maintien de la paix et de la sécurité, officialisé par les chefs d'Etat et de Gouvernement de la CEDEAO dans le Protocole du 10 décembre 1999.

Dans le cadre du premier thème traitant de la gestion des crises en Afrique, le Département des opérations de maintien de la paix vient de vous présenter le rôle qu'y jouent les Nations Unies. Il m'a été demandé d'illustrer ce sujet, et plus particulièrement ses aspects militaires, au travers d'un exemple concret, celui de l'opération ARTEMIS menée l'année dernière en République démocratique du Congo. Ce témoignage me permettra aussi, en tant que co-directeur de l'exercice Bénin 2004, de souligner la continuité, les interactions et la cohérence qui doivent exister entre le monde réel des engagements et le monde, plus virtuel, qui les prépare, celui des exercices.

L'opération ARTEMIS a été, pour l'Union européenne, une « première » à bien des titres : première opération autonome, première opération en Afrique, première opération de réaction rapide, première coopération entre l'UE et les NU. Cette opération, limitée dans le temps, dans ses moyens et ses objectifs, a été abondamment analysée et commentée. Elle a donné lieu à de nombreux enseignements : certains doivent être traités avec prudence en raison de la spécificité même de l'opération, d'autres ont une portée plus générale qui autorise leur exploitation en vue d'opérations futures. C'est ainsi que, dans le contexte du scénario envisagé pour ce cycle de planification, une opération menée, sous mandat des Nations Unies, par une organisation sous-régionale, en l'occurrence la CEDEAO, requiert un certain nombre de conditions et présente des caractéristiques qui peuvent utilement s'inspirer de ce qui a été fait, ou de ce qui n'a pas été fait, dans d'autres opérations. ARTEMIS en est un exemple, il n'est pas le seul. La CEDEAO en a connu d'autres.

Je vous propose donc d'aborder ce sujet sous un double angle : d'une part les outils de gestion de crise qui, à mon sens, se sont montrés indispensables dans la préparation et la conduite d'une opération, d'autre part le rôle que doit y jouer le niveau stratégique puisque c'est celui qui nous intéresse ici, interface entre le niveau de direction et de contrôle politique et celui de la force, projetée sur le théâtre. Je m'appuierai bien sûr sur le cas d'ARTEMIS mais il est bien évident que, malgré les similitudes propres à toute opération de gestion de crise, ses enseignements ne sont pas tous transposables et n'ont d'ailleurs pas à l'être.

1. LES OUTILS DE GESTION DE CRISE.

S'agissant des outils de gestion de crise, l'expérience d'ARTEMIS m'invite à développer trois idées : premièrement la nécessité d'un fond commun de doctrine et de procédures , deuxièmement le besoin de structures civiles et militaires de direction , capables d'avoir une approche globale de la crise, enfin l'impératif de préparation opérationnelle commune.

11. Un socle doctrinal et procédural commun

La première des conditions est en effet de savoir ce que l'on veut faire, (ce que, savamment, on appelle les « concepts »), et comment on va le faire, la doctrine, déclinée elle-même en procédures fixant les règles à appliquer. Cet ensemble qui doit être élaboré en commun, est agréé par les Etats membres et, dès que l'occasion se présente, validé lors d'exercices ou d'opérations réelles.

C'est ainsi que l'Union européenne dispose d'un ensemble de concepts et de procédures qui ont été testés au cours de l'opération ARTEMIS et qui se sont avérés globalement efficaces. Mention particulière doit être faite du premier d'entre eux, le concept de gestion de crise , qui est une étape du processus décisionnel et qui, par définition, ne peut être écrit a priori puisqu'il s'agit précisément de définir les instruments, civils et/ou militaires qui seront utilisés ou privilégiés dans le traitement de la crise. C'est sur la base de ce concept que l'UE a décidé de s'engager militairement en Ituri. D'autres concepts, concept de nation cadre, de réaction rapide, d'organisation de commandement ont été mis en oeuvre et validés. A titre d'exemple, le concept relatif à l'usage de la force contient un catalogue de règles d'engagement, très proche de ceux déjà utilisés, qui a permis de doter la Force européenne de règles d'engagement efficaces et bien adaptées à la mission.

La deuxième raison majeure militant en faveur de ce socle commun réside dans l'impératif d' interopérabilité , seul à même de garantir, dans un cadre d'engagement multinational, l'efficacité requise dans l'action. Il s'agit en premier lieu de l'interopérabilité des procédures , qui permettent en quelque sorte d'avoir une langue et des règles de travail communes. Rédigées sous forme de recueil de procédures opérationnelles ou d'instructions permanentes (Standing operating procedures - SOP), on les trouve maintenant dans toutes les organisations militaires internationales (OTAN, UE, ONU, ...). Ces procédures sont particulièrement utiles pour les états- major non permanents, mis sur pied pour les besoins d'une opération. Cela a été le cas pour ARTEMIS.

L'interopérabilité des équipements est souhaitable. Vaste problème qui est encore loin d'être résolu mais qui devient de plus en plus urgent et impératif pour les systèmes d'information et de communications.

12. Des structures civiles et militaires de direction

Qu'elles soient permanentes ou pour certaines « ad hoc », c'est à dire mises sur pied pour un besoin donné, nécessairement multinationales, ces structures doivent disposer des capacités suivantes :

• Travaillant à partir d'une liste de zones de crise potentielles, une capacité d' alerte sur la probabilité ou l'imminence d'une crise jointe à une capacité d' évaluation de situation
• des capacités de planification afin de préparer les décisions et les actions à mener
• une capacité de décision s'appuyant sur un processus décisionnel politico-militaire bien défini. Il s'agit en effet de déterminer en premier lieu les instruments que l'on compte mettre en oeuvre pour le traitement de la crise : instruments civils, militaires ou les deux ? C'est le concept de gestion de crise déjà évoqué. Puis, si l'option militaire est retenue, les différentes solutions envisageables : ce sont les options militaires stratégiques . Dernière étape, une directive initiale fixant les paramètres d'élaboration d'un concept d'opération correspondant à l'option stratégique décidée.

Vous le savez, ces étapes correspondent très exactement aux objectifs de ce séminaire ainsi qu'à celui qui se tiendra à Abuja dans une quinzaine de jours.

• Enfin, l'opération ayant été décidée et lancée, il faut être capable de la commander et de la contrôler (au sens anglo-saxon du terme : « command and control »)

Dans le cas d'ARTEMIS, les structures politiques et militaires permanentes, dont la création est relativement récente (décidée lors du Conseil de Nice -2000), ont pleinement joué leur rôle : elles ont fait preuve de souplesse et de pragmatisme en accélérant le cycle de décision compte tenu de l'urgence et en laissant au commandement de l'opération sa nécessaire liberté d'action :

• L'instance politique, réunissant des ambassadeurs, le Comité politique et de sécurité , a assuré le contrôle politique et la direction stratégique des opérations. Il a approuvé le plan d'opérations, la chaîne de commandement et les règles d'engagement.
• Le commandant de l'opération s'est présenté à plusieurs reprises devant lui pour l'informer du déroulement et de l'achèvement de l'opération.
• Le plus haut organe militaire de l'UE, le comité militaire , a exercé la direction militaire de l'opération. Son Président a été le correspondant permanent du commandant d'opération. Il lui a été régulièrement rendu compte.
• Le secrétariat du Conseil , relevant directement de Monsieur Solana, Haut Représentant pour la Politique Européenne de Sécurité Commune, et ses différents organismes ont joué ce rôle de suivi et de soutien essentiels : Mentionnons
  • le Représentant spécial du Secrétaire général pour la région des Grands lacs,
  • la Direction Générale des Relations Extérieures (DGE), qui a détaché son conseiller politique,
  • l'Etat-major de l'UE a participé à la rédaction du plan d'opérations et de ses révisions,
  • le Centre de situation, composé de spécialistes civils et militaires, a produit l'évaluation initiale de situation et a fourni à la demande d'utiles analyses.

Les institutions de la CEDEAO prévues dans le cadre du Mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits présentent d'évidentes analogies :

• l'instance politique, le Conseil de médiation et de Sécurité,
• le Secrétariat exécutif, ses différents départements (politique, humanitaire, de défense et de sécurité), le Centre d'observation et de suivi
• son organe militaire, la Commission de défense et de sécurité, mais dotée d'une dimension interministérielle puisque y participent des représentants des ministères de l'Intérieur et des Affaires étrangères des Etats membres.

Reste la question toujours délicate des capacités de planification et de commandement au niveau stratégique sur lesquelles je reviendrai ultérieurement.

13. La préparation opérationnelle

Dernier domaine qui me paraît fondamental, c'est celui de la préparation opérationnelle des forces et des états-majors. Elle est d'autant plus indispensable que la multinationalité et la modularité sont dorénavant la règle dans la quasi totalité des opérations. Ces caractéristiques imposent une formation et un entraînement préalables communs pour garantir la cohésion et l'efficacité de la force dès sa projection et son déploiement.
L'effort doit prioritairement porter, au travers de séminaires, d'exercices de Pc, sur les états-majors, notamment ceux ayant vocation à assumer des missions de niveau opératif : états-majors projetables, interarmées et multinationaux dont le champ d'action est vaste et complexe puisqu'il est, sur le théâtre, le relais du niveau stratégique et qu'à ce titre il touche au domaine politico-militaire. Le commandement au niveau du théâtre requiert des compétences particulières qui relèvent maintenant de plus en plus de spécialistes : conseil politique, conseil juridique, communication médias, actions civilo-militaires, ciblage...

Ce qui est relativement nouveau, c'est la nécessité de s'entraîner maintenant au niveau stratégique. Si le PC ARTEMIS n'avait pu le faire dans la mesure où sa mise sur pied s'est effectuée près d'un an avant les échéances prévues, ce handicap a été largement compensé par les exercices effectués dans d'autres cadres multinationaux et par les travaux menés sur les structures de commandement. Toutefois bien des aspects ont été alors découverts et ceci m'amène maintenant à mon deuxième point, le niveau de commandement stratégique et les problématiques particulières qui peuvent lui être associées.

2. LE NIVEAU STRATEGIQUE

Echelon essentiel puisqu'il ouvre et clôt l'opération et qu'il est en charge de nombreux domaines : la constitution , la montée en puissance , le déploiement , le commandement , le soutien et le redéploiement de la force engagée sur un théâtre d'opérations.

Les organisations internationales ou régionales ne disposant pas en général de structures de commandement permanentes, il faut avoir recours à une nation (ou à un groupe de nations) volontaires pour assurer le commandement de l'opération : c'est le concept de nation cadre.C'est ainsi que pour l'opération européenne ARTEMIS, a été mis sur pied pour la première fois un état-major de niveau stratégique (dit état-major d'opérations), multinational , ( 40% des postes d'officiers ), physiquement distinct de l'état-major national de même niveau. La nation cadre, la France, y a bien sûr joué un rôle majeur en fournissant commandants d'opération et de force, systèmes d'information et de commandement et l'essentiel des moyens militaires. Mais l'opération a été conduite de manière autonome par l'UE, ce qui était une « première », dans la mesure où elle disposait de sa propre chaîne de commandement du niveau politico-militaire au niveau opératif.
Je ne vais pas revenir dans le détail sur le rôle d'un PC d'opérations, je voudrais uniquement souligner trois aspects qui ont été mis en exergue au cours d 'ARTEMIS : la planification, la coordination et la « sortie de crise ».

Première étape donc, dès lors que les options stratégiques ont été retenues, la rédaction d'un plan d'opérations sur la base du concept d'opérations approuvé. Tâche quasiment « fondatrice » pour le niveau stratégique dans la mesure où ce plan et ses éventuels documents complémentaires fixent les paramètres et données essentielles de l'opération : état final recherché, centres de gravité, zone d'opérations, moyens nécessaires, règles d'engagement n'en sont que quelques exemples qui nécessitent de solides analyses préalables menées dans le cadre de groupes de planification.

Le plan est élaboré conjointement par la nation cadre et les planificateurs de l'organisation internationale (en l'occurrence l'état-major européen) auxquels se joignent, s'ils sont désignés, les membres du groupe de planification du PC d'opération. La rédaction s'effectue généralement de manière itérative entre ces différents organismes.

Si l'urgence de la situation l'exige et si ne sont pas encore désignés et mis sur pied les échelons de commandement multinationaux, la nation cadre prend l'initiative des travaux préparatoires. C'est ce qui s'est passé pour ARTEMIS où la France a élaboré le concept d'opérations, endossé par l'Union et a lancé les premiers travaux de planification.

Le plan doit ensuite être approuvé par les organes militaires et politiques compétents. De manière concomitante, s'effectuent, sous la responsabilité du niveau stratégique et en présence des pays contributeurs potentiels, les conférences de génération de force et d'armement des PC.

Le deuxième rôle essentiel d'un PC d'opérations est d'assurer la coordination dans un certain nombre de domaines. Souci de coordination qui s'exprime dès le début des travaux de planification entre les différents niveaux et qui se poursuit tout au long de l'opération, en particulier en matière de renseignement, de soutien, et de liaison avec les organisations internationales (ONU notamment).

Dans le domaine du partage de l'information dans un cadre multinational, l'opération en Ituri a montré la difficulté du recueil du renseignement au niveau stratégique. Cet aspect est pourtant essentiel pour l'évaluation des risques, l'analyse politico-militaire et l'alimentation du commandant de la force en informations utiles.

Dans le domaine logistique et même si ce niveau reste de la responsabilité des nations, fort de la connaissance qu'il a des ressources, le niveau stratégique peut et doit en optimiser l'utilisation. Une cellule de coordination multinationale logistique peut être utilement mise sur pied.

Enfin, cet échelon peut aussi contribuer à la coordination des instruments civils de gestion de crise. C'est ainsi qu'il a appelé les instances compétentes de l'Union au soutien tangible et immédiat de l'Administration Intérimaire de l'Ituri. De même ont été exprimées au niveau politique de l'Union (COPS et Secrétariat) les préoccupations qu'inspiraient l'évolution de la situation. Le soutien a été d'emblée acquis et les messages adaptés, fort du poids de l'Union ont été diffusés dans les capitales.

Dernier point, la « sortie de crise ».
La résolution des Nations Unies du 30 mai 2003 mandatant la force européenne avait fixé la durée d'intervention à trois mois, intervention courte destinée à permettre à la MONUC, dotée dans l'intervalle d'un mandat et de moyens renforcés, de se redéployer en position de force dans la zone. De telles opérations visant à assurer une présence limitée dans le temps avant de passer en quelque sorte le « relais » ( on parle « d'opération pont », « bridging operation »), se reproduiront. Elles peuvent bien sûr concerner les organisations régionales.

Dès lors, pour le niveau stratégique, la relève a d'emblée été considérée comme une préoccupation majeure : le calendrier devait être respecté, il ne devait pas y avoir de rupture entre les deux opérations, la coordination, notamment logistique, promettait d'être délicate. Le PC d'opérations s'est attaché à réunir les conditions d'une transition réussie en lançant des missions d'information et de liaison vers les différentes parties prenantes : mission à Dacca vers le principal contributeur, le Bangladesh, vers le DOMP, vers la MONUC à Kinshasa, vers l'UE. L'anticipation a été le souci dominant ce qui a sans doute permis le redéploiement dans les conditions prévues.

Conclusion

Voilà donc quelques réflexions et quelques pistes tirées de l'exemple d'une opération multinationale récente, ARTEMIS. Elles n'ont pas pour objectif de dire ce qu'il faut faire mais montrer comment cela s'est passé dans un cadre particulier.

L'opération a mis en évidence l'importance de la coordination au niveau stratégique. Les échelons de direction politique, de direction et de commandement stratégiques sont essentiels pour garantir l'atteinte de l'objectif politique. C'est une des raisons pour lesquelles priorité lui est donnée dans ce cycle.

Au coeur de l'engagement collectif, se posent toujours les questions des fins et des moyens.
D'où les réflexions actuelles sur les capacités dont doivent être dotées les organisations internationales de sécurité, notamment en matière de commandement. Structures permanentes ou circonstancielles ? Le débat n'est pas tranché.

La question des buts est de nature éminemment politique. Sa définition et son acceptation reposent sur un délicat équilibre entre la défense des intérêts nationaux et la légitimité d'une action collective. In fine, c'est bien la question de la volonté politique qui se pose : volonté des Etats membres d'une organisation collective de promouvoir une ambition et une vision commune tout en en acceptant les risques.
Artémis a été à cet égard un premier pas sur cette voie.